【裁判要旨】

《禽畜规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因划定禁止养殖区域，确需关闭或者搬迁现有禽畜养殖场所，致使禽畜养殖遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，根据原审查明事实及当事人提交的证据，黄惠卿在开平市政府划定禁养区之前即已开始经营养猪场，开平市政府依法应当给予补偿。开平市政府应参照《专项整治方案》的奖补标准，对黄惠卿因强制拆除违法行为所造成的损失给予公平合理赔偿或补偿,且从保护行政相对人合法权益的角度出发，该赔偿或补偿亦不得低于其他同类情形养殖场的补偿标准。

【裁判文书】

        中华人民共和国最高人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书

      （2020）最高法行赔再11号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)黄惠卿，女，汉族。

委托诉讼代理人庞卓，北京市炜衡（广州）律师事务所律师。

委托诉讼代理人纪海琴，北京市海铭律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)广东省开平市人民政府。

委托诉讼代理人谢雨杉。

委托诉讼代理人梁健华。

再审申请人黄惠卿因诉被申请人广东省开平市人民政府（以下简称开平市政府）行政赔偿一案，不服广东省高级人民法院（2018）粤行赔终27号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年12月14日作出（2020）最高法行赔申697号行政裁定，提审本案，并于2020年12月21日编立再审案号，依法组成合议庭进行审理。现已审理终结。

广东省江门市中级人民法院一审认为，本案属行政赔偿纠纷。被诉涉案行政行为的违法性已由同时一并提起行政诉讼的（2018）粤07行初60号行政判决予以确认。本案的争议焦点为，黄惠卿要求开平市政府赔偿经济损失200万元的诉讼请求是否有事实与法律的依据。

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条、第三十六条和《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，只有在符合行政赔偿责任构成要件，即赔偿请求主体适格、行政行为违法、合法权益受到损害、违法行政行为与损害结果之间存在因果关系的前提下，国家才对行政侵权行为造成的损害承担赔偿责任，并且行政赔偿遵循赔偿直接损失原则。同时，黄惠卿应对行政行为造成的损害事实承担必要的举证责任，并提供相应的证据。2015年10月8日，开平市政府办公室制作的开府办（2015）47号《开平市人民政府办公室关于印发开平市畜禽养殖禁养区、限养区划定规定的通知》，将马降龙等世界文化遗产的核心区和缓冲区划定为禽畜禁养区。现有的证据显示，黄惠卿经营的养猪场地点位于上述禁养区内，且该经营的养猪场不具有环评审批和验收文件，在开平市政府划定禁养区并经百合镇政府通知后，仍旧继续经营，其经营行为违反了禁养的规定，理应要责令拆除或关闭。本案中，虽然（2018）粤07行初60号行政判决确认开平市政府涉案的行政行为存在违法，但是黄惠卿提供的证据亦并不足以证明其在禁养区经营涉案养殖场的猪栏舍等设施属于合法养殖设施，属于其合法权益。对于生猪的赔偿问题，从强拆之前的视频可见，广东省开平市百合镇人民政府（以下简称百合镇政府）在强拆之前已经将生猪转移到安全的猪栏舍，并无证据显示涉案的行政行为对生猪造成损害。至于机器成本、人工成本、租金损失、利润损失等的赔偿问题，黄惠卿提供的证据不足以证明这些相应财产遭受的损失与涉案行政行为之间存在因果关系，相应的损失不能认定为开平市政府的涉案行政行为造成的直接损失。因此，黄惠卿赔偿请求主体虽适格，但因猪栏舍等养殖设施不合法及其他合法财产遭受的损失与涉案行政行为之间不存在因果关系，故其请求开平市政府赔偿经济损失200万元的诉讼请求缺乏事实与法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回黄惠卿的赔偿请求。

广东省高级人民法院二审认为，开平市政府在本案中仅对黄惠卿的猪舍实施了部分拆除，黄惠卿请求赔偿猪栏舍成本，但其未能提交证据证明其猪栏舍属于合法建筑，其要求赔偿猪栏舍成本缺乏法律依据。黄惠卿请求赔偿机器成本、人工成本、租金损失、利润损失，但均未能提交证据证明上述损失和开平市政府强制拆除部分畜禽舍的行为之间存在因果关系。因此，黄惠卿请求开平市政府赔偿其损失200万元的请求不能成立，一审法院判决驳回其诉讼请求并无不当，二审予以维持。黄惠卿上诉主张，其合法承包土地养殖，其地上建筑物均属于合法建设，开平市政府强制拆除造成了其损失，一审判决忽略重要事实导致错判等，上诉请求撤销一审判决并改判，因理据不足，二审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

黄惠卿申请再审称：1.其所修建的禽畜栏舍是在依法承包土地上的合法建筑物。2.其养殖行为是在被申请人划定禁养区以前，属合法养殖。3.被申请人违法强拆和限期关停、拆除通知已被法院生效判决确认违法，其提供的证据证明强拆行为与其损失有因果关系。请求撤销一、二审判决，判决开平市政府赔偿损失200万元。

开平市政府答辩称：1.开平市政府系根据相关法律法规及上级政府有关文件规定作出的专项整治行为，执行该专项整治行为是黄惠卿的义务。2.开平市政府对黄惠卿涉案禽畜栏舍的强拆行为与黄惠卿所主张的损失没有因果关系。3.黄惠卿提供的证据并不足以证明其在禁养区经营涉案养殖场的猪栏舍等设施属于合法养殖设施，属于其合法权益。请求判决驳回黄惠卿的再审请求。

本院认为，《禽畜规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因划定禁止养殖区域，确需关闭或者搬迁现有禽畜养殖场所，致使禽畜养殖遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，根据原审查明事实及当事人提交的证据，黄惠卿在开平市政府划定禁养区之前即已开始经营养猪场，开平市政府依法应当给予补偿。开平市政府办印发的开府办（2016）60号文件《开平市畜禽养殖禁养区限养区和适养区专项整治三年行动工作方案》（以下简称《专项整治方案》）对禁养区内2016年12月20日前自行拆除的禽畜养殖场设定了具体奖补标准。百合镇政府对黄惠卿作出的2016年12月1日《关于百合镇禁养区禽畜养殖场限期关停拆迁的通知》和2017年5月12日《开平市畜禽养殖禁养区限期拆除及逾期强拆通知书》以及开平市政府的强制拆除行为，已被广东省江门市中级人民法院（2018）粤07行初60号生效行政判决确认违法，针对黄惠卿的赔偿请求，开平市政府应参照《专项整治方案》的奖补标准，对黄惠卿因上述违法行为所造成的损失给予公平合理赔偿或补偿,且从保护行政相对人合法权益的角度出发，该赔偿或补偿亦不得低于其他同类情形养殖场的补偿标准。原审判决对黄惠卿的赔偿请求完全不予支持，理据不足，依法应予纠正。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条之规定，裁定如下：

一、撤销广东省高级人民法院（2018）粤行赔终27号行政赔偿判决；

二、撤销广东省江门市中级人民法院（2018）粤07行赔初3号行政赔偿判决；

三、发回广东省江门市中级人民法院重新审理。

      二〇二一年二月二十三日