☑ 裁判要点

1.在乡、村庄规划区之外的农用地上进行农业设施建设虽然需要就用地办理审核或备案手续，但无须办理建设用地转用手续及取得建设规划许可证。

2.虽然涉案养猪场未能办理相关的审批、备案手续，确实存在一些程序上的问题，但是其用地是通过土地租赁的方式从集体经济组织合法取得，而相关政府部门并未及时作出处罚或完善手续的决定，反而发放给当事人政府专项补贴以及资金，对其发展生猪养殖业予以鼓励与支持，证明行政机关对该养猪场的认可。因此，当事人基于对政府的信赖，在涉案土地上兴建养猪设施，不宜认定为违法建筑。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 赔 偿 判 决 书

（2020）最高法行赔再7号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）罗秋明，男，住广东省雷州市。

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）翁绍杰，男，住海南省三亚市凤凰镇。

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）王天彬，男，住海南省三亚市凤凰镇。

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）周春生，男，住海南省三亚市凤凰镇。

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）黎灵美，女，住海南省三亚市凤凰镇。

以上五位再审申请人共同委托诉讼代理人黄进，海南言必信律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审上诉人）海南省三亚市综合行政执法局天涯分局

委托诉讼代理人吴开诚，海南同玺律师事务所律师。

再审申请人罗秋明、翁绍杰、王天彬、周春生、黎灵美（以下简称罗秋明等五人）因诉被申请人海南省三亚市综合行政执法局天涯分局（原海南省三亚市天涯区综合行政执法局，以下简称天涯区执法局）行政赔偿一案，不服海南省高级人民法院（以下简称海南高院）于2019年12月19日作出的（2019）琼行赔终56号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院以（2020）最高法行赔申358号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭审理本案。现已审理终结。

海南省三亚市中级人民法院（以下简称三亚市中院）一审查明，2012年1月4日罗秋明等五人成立三亚秋明养猪农民专业合作社（以下简称秋明合作社），取得了农民专业合作社法人营业执照。2013年3月1日，秋明合作社与海南省三亚市凤凰镇水蛟村民委员会水足村民小组签订土地租赁协议，租用该小组约6亩土地用于建设猪繁殖性养殖基地，租金每年1万元，租期为16年。协议签订后，罗秋明等五人在租赁地上建造了约2800㎡的猪栏舍及其他附属设施，进行生猪养殖经营。2013年9月17日，该养猪场因养殖需要，购进30台畜禽绿色养殖机。经原海南省三亚市凤凰镇人民政府审核，海南省三亚市农业机械化管理局同意给予该养猪场购机财政补贴资金7.5万元。2013、2014年度，该合作社在海南省农民专业合作社综合培训中，均达到培训要求，考核合格。2015年4月20日，海南省三亚市畜牧兽医局下发三牧医〔2015〕16号《关于下达2015年动物标识及疫病可追溯体系建设示范点资金的通知》，安排4万元给该养猪场，作为建设动物标识及疫病可追溯体系专项资金。2015年4月30日，海南省三亚市动物卫生监督所下发三动卫监〔2015〕23号《责令整改通知书》，要求该养猪场：一、建设一个与生产规模相适应的无害化处理、污水污物处理设施设备；二、立即停止使用潲水饲养生猪；三、限期3个月（即2015年7月30日前）整改。2015年6月4日，天涯区政府印发了《三亚市天涯区三亚河综合整治实施方案》，同年7月22日印发《三亚市天涯区三亚西河沿岸养殖场洗涤厂等高污染业河道卫生专项整治行动方案》，以上两个方案规定：对养殖场和经营者居住房屋，若属于违章（法）建筑的，按相关规定进入拆迁程序，由原海南省三亚市天涯区城市管理局（以下简称天涯区城管局）依法进行拆除；不属于违章（法）建筑的养殖场，联合市国土环保局按相关规定进行关停，同时，对关停的养殖场要加大督查力度，严禁再次营业。

2015年6月11日，原海南省三亚市国土环境资源局下发三土环资察〔2015〕395号《责令限期治理通知书》，要求各畜禽养殖户：一、在2015年8月30日之前，必须建设水污染防治设施，实行养殖猪栏舍雨污分流，养殖污水、尿液防渗存储池，养殖粪便干清粪并建设防雨防渗粪便堆积场所。所有养殖尿液、养殖废水、养殖粪便要回收用于农业生产，不得超标排放。二、逾期未完成水污染防治设施建设的养殖户，将报请海南省三亚市人民政府批准予以关闭。罗秋明等五人接到以上通知后，即着手进行整改，建设相关的水污染防治设施。建设无害化处理池1座、干清粪便堆场1处、三级化粪池2座、防渗储存池1座、雨污分流管等水污染防治设施，并于同年7月投入使用。2015年8月26日，在未经以上通知整改部门验收的情况下，天涯区城管局以涉案养猪场属违法建筑为由，未作出任何处理决定并告知罗秋明等五人相关权利，便对涉案养猪场及相关附属设施实施了强制拆除。2016年1月11日，秋明合作社注销登记被核准。

三亚市中院一审期间，罗秋明等五人申请撤回对海南省三亚市天涯区海洋渔业水务局的起诉。2018年12月18日，三亚市中院作出（2018）琼02行赔初3号行政裁定，准许罗秋明等五人撤回对海南省三亚市天涯区海洋渔业水务局的起诉。同日，三亚市中院作出（2018）琼02行赔初3号之一行政裁定，驳回了罗秋明等五人对海南省三亚市天涯区人民政府的起诉。2018年12月20日，三亚市中院作出（2018）琼02行初32号行政判决，确认天涯区城管局2015年8月26日强拆涉案养猪场及附属设施的行政行为违法。

三亚市中院另查明，2015年2月2日，海南省农业厅办公室下发琼农办〔2015〕12号《关于印发畜禽规模养殖场（小区）粪污治理工作方案的通知》。2015年9月11日，海南省农业厅下发琼农字〔2015〕124号《关于落实关停畜禽养殖场补偿政策的通知》，以上两份通知均要求：对禁止养殖区域的养殖场，要制定关闭或者搬迁计划，有计划地进行关闭或者搬迁，由此遭受经济损失，市、县人民政府应依法予以补偿。

三亚市中院再查明，经罗秋明等五人申请，三亚市中院委托三亚中业勤资产评估事务所，对涉案养猪场及附属设施价值进行了鉴定。三亚中业勤资产评估事务所作出的中业勤评报字[2017]第0001号《资产评估技术报告》（以下简称0001号《评估报告》）显示，涉案养猪场及附属设施财产损失价值为1802439元，评估基准日2015年8月31日。

三亚市中院（2018）琼02行赔初3号行政赔偿判决认为，关于天涯区城管局是否应赔偿罗秋明等五人经济损失2531127.42元的问题。生效法律文书已经确认，天涯区城管局强拆涉案养猪场及附属设施的行政行为违法，侵害了罗秋明等五人的财产权益。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，天涯区城管局应当对其违法行为承担赔偿责任。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。最终根据0001号《评估报告》确定财产损失价值为1802439元，罗秋明等五人提出没有对经营损失进行鉴定，但无法提供20万元经营损失的证据，故对此主张不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决天涯区城管局应在判决发生法律效力之日起三十日内，给付罗秋明等五人赔偿款1802439元。鉴定费用22000元，由天涯区城管局负担。天涯区执法局不服一审判决，向海南高院提起上诉。

海南高院二审期间，天涯区执法局于2019年4月27日提交《重新鉴定申请书》，以0001号《评估报告》存在基本事实认定错误、评估方法错误、未经现场勘查等理由，申请对涉案财产损失进行重新评估。因一审法院在鉴定中并未对强拆行为造成的直接损失进行明确，海南高院依法重新启动司法鉴定，并组织天涯区执法局与罗秋明等五人共同选定海南中天华信资产评估土地房地产估价事务所作为鉴定机构，鉴定内容为0001号《评估报告》中所附的《三亚秋明养猪场固定资产评估明细表》中第一项“猪栏”和第三项“饲料仓库”因拆除造成的直接损失。鉴定过程中，天涯区执法局与罗秋明等五人均未能提供海南中天华信资产评估土地房地产估价事务所要求的“三亚秋明养猪场购买猪栏、建造饲料仓库的协议及结算、付款单据”等材料，海南中天华信资产评估土地房地产估价事务所于2019年8月8日出具《关于退掉“司法技术委托书”函》，以缺少评估必需材料、不具备评估鉴定前提条件为由退回了鉴定委托。

海南高院查明，2015年1月，海南省三亚市天涯区城市管理局与综合行政执法局成立，两局属于一套人马两块牌子。2015年查处涉案养猪场时，使用的是天涯区城管局的印章，而在2018年实施强拆时，使用的是天涯区执法局的印章。2019年2月22日三办发（2019）14号《中共三亚市委办公室三亚市人民政府办公室关于印发<天涯区机构改革方案>的通知》发布后，2019年3月底三亚市组建天涯区执法局，不再保留天涯区城管局。

另查明，秋明合作社的经营范围是：生猪饲养，农产品加工及销售，养殖技术推广及咨询服务。三亚中业勤资产评估事务所作出的0001号《评估报告》所附的《三亚秋明养猪场固定资产评估明细表》载明：第一项“猪栏”的净值为837824元，备注“铁皮顶、角铁搭架、铁柱，内建有生猪栏，现已拆除，每个长3.7m×宽4.7m”;第三项“饲料仓库”净值为27160元，备注“铁皮顶、角铁搭架、铁柱，已部分拆除”。

再查明，本案系罗秋明等五人提起确认天涯区执法局强拆行为违法之诉时一并提起的行政赔偿诉讼，三亚市中院就确认强拆行为违法之诉作出（2018）琼02行初32号行政判决后，天涯区执法局不服提起上诉，海南高院已于2019年5月27日作出（2019）琼行终341号行政判决，驳回上诉，维持原判。

海南高院二审查明的其他事实与一审认定的事实一致，海南高院予以确认。

海南高院（2019）琼行赔终56号行政赔偿判决认为，本案是对天涯区执法局是否应当承担赔偿责任进行审查。结合案件事实及当事人争议，重点审查被强拆的建筑是否属于违法建筑、天涯区执法局是否应当承担赔偿责任、赔偿范围及金额等问题。

关于涉案被强拆的建筑是否属于违法建筑的问题。天涯区执法局主张被强拆建筑并未取得建设规划许可证，不属于合法建筑。根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）的规定，设施农用地分为生产设施用地和附属设施用地，按农用地管理，不用办理农用地转用手续。农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。对于未经审核同意的设施农用地，要依法依规进行处理。符合设施农业用地规定的，处理到位后确需用地的，按规定完善用地手续。2014年9月29日《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）取代了上述通知，其内容变更为设施农用地包括生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地，按农用地管理，不用办理农用地转用手续。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案并公告，公告无异议后乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议，乡镇政府应及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设;对于擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设的，应依法依规严肃查处。依据上述规定，在乡、村庄规划区之外进行农业设施建设虽然需要就用地办理审核或备案手续，但无须办理建设用地转用手续及取得建设规划许可证。本案中，猪栏和饲料仓库等养殖设施属于通知规定的农用设施，虽然涉案养猪场未能办理相关的审批、备案手续，确实存在一些程序上的问题，但是其用地是通过土地租赁的方式从集体经济组织合法取得，而相关政府部门并未及时作出处罚或完善手续的决定，反而发放给秋明合作社政府专项补贴以及资金，对其发展生猪养殖业予以鼓励与支持，证明行政机关对该养猪场的认可，且秋明合作社系经罗秋明等五人合法登记成立的生猪养殖合作社，至强拆行为发生之时仍合法有效。因此，罗秋明等五人基于对政府的信赖，在涉案土地上兴建养猪设施，不能认定为违法建筑，天涯区执法局认定被强拆的建筑属于违法建筑，不具有合理性，不予支持。

关于天涯区执法局是否应当承担赔偿责任的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为；第三十六条第八项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中天涯区执法局涉案强拆行为已被确认违法，如前所述被拆养殖设施不属于违法建筑，故根据上述法律规定，天涯区执法局应就违法强拆行为造成的合法财产损失承担赔偿责任，赔偿数额和标准应当以违法行政行为造成的直接损失为限。所谓“直接损失”是指行政行为造成的实际损失，包括当事人因违法行政行为造成的直接财产损失和其他必得利益。根据本案查明的事实，天涯区执法局在强拆过程中仅拆除了“猪栏”，部分拆除了“饲料仓库”，故“猪栏”和“饲料仓库”被拆除部分属于直接损失的范围，而罗秋明等五人主张的《三亚秋明养猪场固定资产评估明细表》中所列的其他财产，并未因本案强拆行为直接产生价值上的减损，其无法使用的原因是养猪场被关停，故不属于本案的赔偿范围。关于罗秋明等五人主张的其他损失的问题。罗秋明等五人认为应当对其企业解散及廉价处理生猪损失的20万元进行赔偿，海南高院认为，企业解散及廉价处理生猪涉及养猪场被关停的问题，并非被诉强拆行为直接造成。罗秋明等五人还主张应对其向银行贷款8万元的利息进行赔偿，海南高院认为，罗秋明等五人主张银行贷款的8万元是用于购买饲料，但其并未提交证据证明强拆行为造成饲料损毁。因此，上述两项赔偿请求没有事实和法律依据，不予支持。

关于赔偿金额的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。根据上述法律规定，天涯区执法局在实施强拆的过程中，未依法对被拆除的养殖场财产进行清点和证据保护，造成目前无法准确认定罗秋明等五人被拆除的建筑物及合法财产损失，应承担举证不能的法律后果。本案中，虽然0001号《评估报告》中列明的是猪栏和饲料仓库的全部评估价值，未对拆除部分与未拆除部分的价值进行区分，但现场已不具备重新鉴定的条件，在无法明确猪栏和饲料仓库拆除部分损失的情况下，考虑到两建筑在部分拆除后已不再具有使用价值，为体现对违法行政行为的惩戒以及保护当事人合法权益，本案宜按照猪栏和饲料仓库的全部价值予以赔偿。因此，海南高院确认0001号《评估报告》中猪栏的净值837824元，饲料仓库的净值27160元为涉案强拆行为造成的直接损失数额，据此，天涯区执法局强拆造成的损失合计864984元。天涯区执法局主张该鉴定结果错误，但目前无法重新鉴定，该主张也没有其他事实和法律依据，不予支持。一审判决认定涉案强拆行为造成的直接损失为1802439元不当，应予以纠正。

综上，天涯区执法局强拆涉案养猪场有关设施的行政行为违法，损害罗秋明等五人的合法权益，应当予以赔偿。一审判决对此认定正确，但认定赔偿数额错误，案件处理结果不当，海南高院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项的规定，判决一、撤销三亚市中院（2018）琼02行赔初3号行政赔偿判决书；二、天涯区执法局应在该判决发生法律效力之日起三十日内，给付罗秋明等五人赔偿款864984元；三、鉴定费用22000元，由天涯区执法局负担。

罗秋明等五人申请再审称，涉案强拆行为目的是关停养猪场，侵害的不仅是被拆设备设施财产，而且是合法正常经营、正在盈利的养猪场企业产权。二审法院判决将强拆关停养猪场的经济损失，限定为部分设备设施毁损的财产损失，缺乏事实根据，未依法足额、公平赔偿其损失。请求撤销二审判决，改判维持一审判决。

天涯区执法局答辩称，根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，涉案养猪场必须有建设规划许可证才具有合法性，罗秋明等五人从村委会租用土地从事养殖业，不具有合法性；拆除猪栏和部分饲料仓库并不必然导致养猪场关闭和解散，两者之间不具有法律上的因果关系，是再审申请人主动停产停业的。再审申请人的赔偿请求没有事实和法律依据，应予驳回。

本院认为，本案被诉的强制拆除行为已被生效裁判（2019）琼行终341号行政判决确认违法，本案一、二审法院判决均据此认定被申请人天涯区执法局应就强制拆除行为造成的损失予以赔偿，分歧仅在于再审申请人依法取得国家赔偿的金额，再审申请人再审申请主张也主要认为二审法院判决赔偿金额不足，因此本案的争议焦点问题是再审申请人应当获得赔偿的金额。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。原审已查明，天涯区执法局在实施强拆过程中，未依法清点被拆除养殖场财产并进行证据保护，造成目前无法准确认定罗秋明等五人被拆除建筑物及合法财产损失，故应承担举证不能的法律后果。一审期间，三亚市中院委托三亚中业勤资产评估事务所对涉案养猪场及附属设施价值进行了鉴定并出具了0001号《评估报告》，在各方当事人均没有提出关于本案强拆造成损失的直接证据的情况下，应当根据该报告并结合全案证据认定再审申请人可以获得的赔偿金额。一审法院支持了报告评估的全部损失1802439元，二审法院改判支持猪栏、饲料仓库两部分损失864984元。为此，根据原审查明事实和全案证据，并结合本院在本案再审审查期间，于2020年8月14日在本院第一巡回法庭第二法庭依法就该报告的各项损失公开询问再审申请人、被申请人的情况，就被诉强拆行为造成的各项损失认定如下：

一、猪栏、饲料仓库

0001号《评估报告》认为猪栏损失837824元，饲料仓库损失27160元。二审法院认为，天涯区执法局在强拆过程中仅拆除了“猪栏”，部分拆除了“饲料仓库”，但是考虑到这些建筑在部分拆除后已不再有使用价值，为体现对违法行政行为的惩戒以及保护当事人合法权益，对猪栏、饲料仓库均按照全部价值予以赔偿，合计864984元。该两项损失二审法院判决认定合理，本院予以确认。

二、排污设施

0001号《评估报告》记载，排污设施包括猪场排污储存池（规格7.2m×7m×4m）与无害化处理池（规格直径1.5m×深6m）、猪场排污三级化粪池2座（一座5m×4m×3m，另一座7.56m×4m×4m）以及猪场雨污分流项目和干清粪堆放处，约建成使用于2015年8月，建筑面积1520m2，铁皮顶、角铁搭架、铁柱，内建有生猪栏猪槽，现已拆除，每个长3.7m×宽4.7m，评估净值545727元。询问中，再审申请人主张，排污设施中的储存池、无害化处理池、化粪池等已被强拆产生的砖土掩埋，而作为排污设施重要组成部分的连接猪栏与储存池、无害化处理池、化粪池等地面设施的管道，部分已随猪栏被直接拆除，部分被进场强拆的大型机械压坏。被申请人主张，没有直接拆除储存池、无害化处理池、化粪池等排污设施。

首先，原审已经查明，2015年4月30日海南省三亚市动物卫生监督所下发三动卫监〔2015〕23号《责令整改通知书》，要求该养猪场建设一个与生产规模相适应的无害化处理、污水污物处理设施设备；2015年6月11日原海南省三亚市国土环境资源局下发三土环资察〔2015〕395号《责令限期治理通知书》，要求各畜禽养殖户在2015年8月30日之前，必须建设水污染防治设施，实行养殖猪栏舍雨污分流，养殖污水、尿液防渗存储池，养殖粪便干清粪并建设防雨防渗粪便堆积场所。所有养殖尿液、养殖废水、养殖粪便要回收用于农业生产，不得超标排放。再审申请人接到以上通知后，即着手整改，建设相关的水污染防治设施，建设无害化处理池1座、干清粪便堆场1处、三级化粪池2座、防渗储存池1座、雨污分流管等水污染防治设施，并于同年7月投入使用。可见，该排污设施是再审申请人信赖行政机关的通知而投入建设，天涯区执法局在以上行政机关已责令再审申请人限期建设排污设施的情况下，未经以上通知整改部门验收，也没有听取再审申请人陈述申辩或进行听证就对排污设施进行强拆，应对该项损失承担赔偿责任。

其次，原审法院已经指出，天涯区执法局的强拆行为造成目前无法准确认定再审申请人被拆除的建筑物及合法财产损失，应承担举证不能的法律后果。0001号《评估报告》记载排污设施部分已拆除，询问中再审申请人对排污设施已全部无法使用的情况亦予以合理解释，在天涯区执法局没有相反证据证明的情况下，天涯区执法局应赔偿排污设施重置损失。天涯区执法局对报告的该项损失计算方法提出异议，认为管理费重复计算、利息损失以年为周期与事实不符。对此，根据再审申请人的《单位工程预（结）算表》，排污设施工程每个项目的综合单价都包括了“管理费单价”，即排污设施工程建安工程费521463元已包含管理费，报告再以该费用为基础按3%费率计算管理费，属于重复计算；再审申请人的排污项目工程施工合同中，施工时间最长为78天，报告按年为单位计算利息损失不合理，应按比例扣减利息损失。因此，天涯区执法局应赔偿再审申请人排污设施损失为（521463元+78天/365天×年利息损失15416元）×成新率98.77%=518303元。二审法院不予支持该项损失，应予纠正。

三、母猪产床、母猪定位栏、绿色养殖机、喷雾消毒机、猪舍降温设施水电设备

询问中，再审申请人主张这些设施都位于猪栏内，随着猪栏被强拆而毁坏。在天涯区执法局没有相反证据证明的情况下，对再审申请人关于这些设施随着猪栏强拆而毁坏的主张予以确认，天涯区执法局应赔偿该部分损失为73710元+16931元+106313元+2800元+3200元=202954元。二审法院不予支持该部分损失，应予纠正。

四、大门车辆消毒池、场地围墙、水井、水池、水塔

再审申请人主张大门车辆消毒池已被破坏，天涯区执法局予以否认；水井、水池、水塔等双方一致认可没有被拆除或破坏。但是，天涯区执法局强拆行为已造成再审申请人养猪场无法经营，使这些无法移动的设施丧失使用价值，因此天涯区执法局应予以赔偿，赔偿金额为11331元+36260元+48125元+8256元+1575元=105547元。二审法院不予支持该部分损失，应予纠正。

五、员工宿舍、深水泵、吸水泵、发电机组、饲料手推车、办公设备（桌子、椅子、档案柜等）

0001号《评估报告》记载，员工宿舍是活动板房，深水泵、吸水泵、饲料手推车等都是可移动财产；询问中，再审申请人承认发电机组是强拆后因现场管理不善而被盗，办公设备仍在员工宿舍中。这些财产都没有被拆除或损坏，因此不属于天涯区执法局赔偿范围。二审法院不予支持该部分损失，本院予以确认。

因此，天涯区执法局应赔偿再审申请人损失864984+518303+202954+105547=1691788元。

综上，罗秋明等五人的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、维持海南省高级人民法院（2019）琼行赔终56号行政赔偿判决第一、三项；

二、撤销海南省高级人民法院（2019）琼行赔终56号行政赔偿判决第二项；

三、被申请人海南省三亚市综合行政执法局天涯分局应在本判决发生法律效力之日起三十日内，给付再审申请人罗秋明、翁绍杰、王天彬、周春生、黎灵美赔偿款1691788元。

本判决为终审判决。

二〇二〇年十二月三十日