野生动物由于其生长环境、生长条件以及携带的病原情况等不清晰，常常会存在一定安全隐患即可能为新冠肺炎病毒的宿主或中间宿主。而为严防新型冠状病毒感染的肺炎疫情，阻断可能的传染源和传播途径。更为了全面禁止和惩治非法野生动物交易行为，革除滥食野生动物的陋习，维护生物安全和生态安全，有效防范重大公共卫生风险，切实保障人民群众生命健康安全，加强生态文明建设，促进人与自然和谐共生，全国人大常委会作出《决定》。这对于提高全体社会成员的生态保护和公共卫生安全意识，具有十分重要的意义。

可见《决定》的立法目的之一是野外环境下自然生长繁殖野生动物普遍具有容易携带和传播疫病的风险，只有将其全面纳入禁止食用的范围，才能有效减少人与野生动物的不适当接触。但目前很多合法养殖的野生动物不仅具有成熟的繁殖技术、明确的种源来源，其养殖场所和经营程序也比较规范。这些物种生长环境、生存条件和携带病原情况比较清晰，若辅以严格的检验检疫手段和监督措施，则不会存在较大安全隐患。并且这些物种经过人类长期的繁育和养殖，已经发生了显著的遗传变异，产生了明显的形态、基因、行为变化，已经不能称之为严格意义上的野生动物。因此，对于这些物种，可以在严格科学论证和公众参与监督的前提下，通过增补畜禽遗传资源目录、《人工养殖水生野生保护动物名录》或制定《特种水生养殖经济动物》等的方式来处理。可以预见的是，未来《野生动物保护法》的修改，也会将部分人工驯养繁殖的动物划出野生动物范畴，直接算作家禽家畜或“特种养殖动物”，对其养殖利用包括食用等，适用《畜牧法》等法律法规进行管理，并由农业部门落实严格检验检疫工作和认证追溯管理。

《决定》的立法目的之二是全面禁止食用包括人工养殖的“陆生野生动物”，是因为人类在食用或者接触陆生野生动物时，容易被陆生野生动物携带的病原感染，从而引起公共安全卫生事件。因此，对于没有感染人类疾病风险的其他养殖物种，不应在《决定》立法目的之内。而水产动物尤其是蛙类，属于两栖动物，是生活在水体中的变温动物。在物种分类上，人类和蛙类的亲缘关系较远且生活环境差异大，所以病原在宿主间的传播增殖存在天然障碍。迄今，亦未有证据证明蛙类能够携带“新型冠状病毒”。

因此，从立法目的而言，《决定》首先禁止利用的是野生环境下的野生动物，其次是人工养殖的陆生野生动物。对于经过数十年人工繁育的养殖蛙类，只要满足健康的种质来源、成熟的养殖模式、安全的养殖环境以及严格有效的检验检疫标准和监督监管措施等条件，即可依法养殖。

《决定》第三条规定：列入畜禽遗传资源目录的动物，属于家畜家禽，适用《中华人民共和国畜牧法》的规定。国务院畜牧兽医行政主管部门依法制定并公布畜禽遗传资源目录。全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆关于如何正确理解全面禁食野生动物时强调：比较常见的家畜家禽（如猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅等），是主要供食用的动物，依照畜牧法、动物防疫法等法律法规管理。还有一些动物（如兔、鸽等）的人工养殖利用时间长、技术成熟，人民群众已广泛接受，所形成的产值、从业人员具有一定规模，有些在脱贫攻坚中发挥着重要作用。按照决定的规定，这些列入畜牧法规定的“畜禽遗传资源目录”的动物，也属于家畜家禽，对其养殖利用包括食用等，适用畜牧法的规定进行管理，并进行严格检疫。国务院畜牧兽医行政主管部门依法制定并公布畜禽遗传资源目录，家畜家禽的具体范围按照国家公布的目录执行。

可见，《决定》并非对于养殖野生动物“一刀切”，而是充分考虑了科学规律、社会经济的可承受性以及文化传统背景等因素。故对于“人工养殖利用时间长、技术成熟，人民群众已广泛接受，所形成的产值、从业人员具有一定规模，有些在脱贫攻坚中发挥着重要作用”的养殖野生动物，应排除在《决定》禁食的调整对象之外。因此，对于部分人工繁育技术成熟稳定的物种纳入“特种经济动物”或家禽家畜范畴管理，经专家评估、社会广泛认可后不再按照野生动物管理。

目前养殖的诸多蛙类如（虎纹蛙、黑斑蛙、棘胸蛙等）有数十年历史，相应繁育养殖技术也比较成熟，且深受广大消费者喜爱，具有较高的社会接受程度。根据2019中国渔业统计年鉴，人工驯养蛙类产业遍布全国，生产基地主要集中在长江流域及长江以南地区，四川、重庆、湖北、湖南、江西、浙江、江苏等18个省市都有养殖。全国蛙类养殖总产量正在逐年增长，2018年全国蛙养殖产量10.26万吨，较2017年增加1.06万吨，增幅11.57%。蛙类养殖业产业链完整，分工体系完善，内销市场初具规模和特定的餐饮消费习惯已经形成，是一个社会庞大的经济系统，全产业链产值超过数百亿元，从业人员数十万。不仅如此，蛙类养殖近几年快速发展的另一个重要原因是作为农村响应脱贫攻坚战号召的重要抓手，产业扶贫带领与扶持无数农民走上了致富之路，对农村社会与经济发展作出了巨大贡献，在脱贫攻坚中发挥着重要作用，也是现在实施乡村振兴计划的重要产业，应加以规范管理，而非一禁了之。

根据《决定》对于部分养殖陆生动物的规定进行合理类推：人工养殖的蛙类若满足养殖时间较长、技术成熟、具有广泛接受程度且养殖产值和从业规模较大，则不应在《决定》的法律调整禁食范围之内。

2020年3月4日，农业农村部为贯彻落实《决定》要求，加强水生野生动物保护，紧急印发了“农业农村部关于贯彻落实《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》进一步加强水生野生动物保护管理的通知（农渔发【2020】3号）”。按照《野生动物保护法》《决定》和《农渔发【2020】3号》文规定，《国家重点保护经济水生动植物资源名录》的物种和农业农村部公告的水产新品种，按照水生动物管理，不在《决定》禁食范围内，在《渔业法》等法律法规调整下，可以正常饲养、交易、运输、食用。对于依法取得人工繁育许可证和专用标识的《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录》中包含的物种，不再列入国家重点保护野生动物名录，实行与野外种群不同的管理措施，即《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录》中包含的物种可依照《野生动物保护法》等法律法规合理利用。对于列入《国家重点保护水生野生动物名录》、《〈濒危野生动植物种国际贸易公约〉附录水生动物物种核准为国家重点保护野生动物名录》两名录中所包含物种及其制品严格禁止非法猎捕、交易、运输、使用。

《农渔发【2020】3号》文第二条明确规定“中华鳖、乌龟等列入上述水生动物相关名录的两栖爬行类动物，按照水生动物管理。”对于该处的“两栖爬行类”怎么解释其调整范围呢？根据《决定》第二条第一款、第二款规定：全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。结合全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆对于正确理解全面禁食野生动物：“需要把握，第一，捕捞鱼类等天然渔业资源是一种重要的农业生产方式，也是国际通行做法，渔业法等已对此作了规范，根据各方面的一致意见，按照决定的有关规定，鱼类等水生野生动物不列入禁食范围。”的说法，可以得出：两栖爬行类不属于《决定》中明确的陆生野生动物，而是按照水生野生动物管理，即未被《决定》列入禁食范围。因此，按照《决定》规定，《农渔发【2020】3号》中的“两栖爬行类”应作扩大解释，即该处的“两栖爬行类”并非仅指国家重点保护水生野生动物名录、《〈濒危野生动植物种国际贸易公约〉附录水生动物物种核准为国家重点保护野生动物名录》《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录》《国家重点保护经济水生动植物资源名录》和农业农村部公告的水产新品种目录中的物种。所以，作为两栖动物的蛙类并非《决定》《农渔发【2020】3号文》所禁止的对象。

同时，根据“举重以明轻”的原则，对于列入《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录》中的物种尚且可以依法利用，那么对于人工繁育和养殖比较成熟的水生非保护动物即大多数的蛙类，理应可以依法合理利用。这样不仅加强了法律之间的衔接，更增强法律的可预测性，进而达到良好的法律效果。

综上，养殖蛙类只要是达到一定的条件，即可排除在《决定》《农渔发【2020】3号》等法律法规调整的禁食范围之外。

但仍需指出的是作为水生野生动物主管部门的农业农村部有权根据我国《野生动物保护法》《渔业法》等法律法规确定最终可养殖名单，并予以发布。

全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定（2020年2月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过）

为了全面禁止和惩治非法野生动物交易行为，革除滥食野生动物的陋习，维护生物安全和生态安全，有效防范重大公共卫生风险，切实保障人民群众生命健康安全，加强生态文明建设，促进人与自然和谐共生，全国人民代表大会常务委员会作出如下决定：

一、凡《中华人民共和国野生动物保护法》和其他有关法律禁止猎捕、交易、运输、食用野生动物的，必须严格禁止。

对违反前款规定的行为，在现行法律规定基础上加重处罚。

二、全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。

全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。

对违反前两款规定的行为，参照适用现行法律有关规定处罚。

三、列入畜禽遗传资源目录的动物，属于家畜家禽，适用《中华人民共和国畜牧法》的规定。

国务院畜牧兽医行政主管部门依法制定并公布畜禽遗传资源目录。

四、因科研、药用、展示等特殊情况，需要对野生动物进行非食用性利用的，应当按照国家有关规定实行严格审批和检疫检验。

国务院及其有关主管部门应当及时制定、完善野生动物非食用性利用的审批和检疫检验等规定，并严格执行。

五、各级人民政府和人民团体、社会组织、学校、新闻媒体等社会各方面，都应当积极开展生态环境保护和公共卫生安全的宣传教育和引导，全社会成员要自觉增强生态保护和公共卫生安全意识，移风易俗，革除滥食野生动物陋习，养成科学健康文明的生活方式。

六、各级人民政府及其有关部门应当健全执法管理体制，明确执法责任主体，落实执法管理责任，加强协调配合，加大监督检查和责任追究力度，严格查处违反本决定和有关法律法规的行为；对违法经营场所和违法经营者，依法予以取缔或者查封、关闭。

七、国务院及其有关部门和省、自治区、直辖市应当依据本决定和有关法律，制定、调整相关名录和配套规定。

国务院和地方人民政府应当采取必要措施，为本决定的实施提供相应保障。有关地方人民政府应当支持、指导、帮助受影响的农户调整、转变生产经营活动，根据实际情况给予一定补偿。

八、本决定自公布之日起施行。

全面禁止非法野生动物交易革除滥食野生动物陋习——全国人大常委会法工委

全国人大常委会法工委有关部门负责人答记者问

全国人大常委会法工委发言人、研究室主任臧铁伟答：当前，全国上下众志成城、团结奋战，正全力做好新冠肺炎疫情防控工作。疫情发生以来，对滥食野生动物的突出问题及对公共卫生安全构成的重大隐患，社会各界广泛关注。党中央高度重视。习近平总书记多次作出重要指示。2月3日，习近平总书记在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时发表重要讲话，明确指出食用野生动物风险很大，但“野味产业”依然规模庞大，对公共卫生安全构成了重大隐患。再也不能无动于衷了！讲话明确提出要完善相关立法、坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易、革除滥食野生动物的陋习、控制重大公共卫生风险等任务要求，作出重要部署。栗战书委员长要求全国人大有关委员会和常委会有关工作机构，深入学习领会、切实贯彻落实习近平总书记重要指示和党中央决策部署，尽快对有关法律进行研究，以最严格的法律条文禁止和严厉打击一切非法捕杀、交易、食用野生动物的行为。近来，一些人大代表、政协委员、专家学者和媒体也呼吁全面禁食野生动物。经研究，全面修订野生动物保护法需要一个过程，在疫情防控的关键时刻，由全国人大常委会尽快通过一个专门决定，既十分必要又十分紧迫。

全国人大常委会出台一个专门决定，能够聚焦滥食野生动物的突出问题，在相关法律修改之前，先及时明确全面禁止食用野生动物，严厉打击非法野生动物交易，为打赢疫情阻击战、保障人民群众生命健康安全提供有力的立法保障。同时，出台一个专门决定，对于提高全体社会成员的生态保护和公共卫生安全意识，革除滥食野生动物陋习，推动生态文明建设，促进人与自然和谐共生，也具有重要意义。

全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆答：现行野生动物保护法重在野生动物的保护，禁食的法律规范限于国家重点保护野生动物和没有合法来源、未经检疫合格的其他保护类野生动物。对“三有”类野生动物（即“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”）和其他非保护类陆生野生动物是否禁止食用，野生动物保护法和其他法律没有作出明确规定。这是一个制度短板和漏洞。从这次疫情防控以来的舆情和反映看，各方面普遍赞同全面禁止食用野生动物。决定在野生动物保护法的基础上，以全面禁止食用野生动物为导向，扩大法律调整范围，确立了全面禁止食用野生动物的制度，从源头上防范和控制重大公共卫生安全风险：

一是，首先强调凡野生动物保护法和其他有关法律明确禁止食用野生动物的，必须严格禁止。

二是，全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。

三是，对违反现行法律规定的，在现行法律基础上加重处罚；对本决定增加的违法行为，参照适用现行法律有关规定处罚，以体现更加严格的管理和严厉打击。

问：全面禁食野生动物需要注意把握好哪些界限？

杨合庆答：正确理解全面禁食野生动物，需要把握好以下几点。

第一，捕捞鱼类等天然渔业资源是一种重要的农业生产方式，也是国际通行做法，渔业法等已对此作了规范，根据各方面的一致意见，按照决定的有关规定，鱼类等水生野生动物不列入禁食范围。

第二，比较常见的家畜家禽（如猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅等），是主要供食用的动物，依照畜牧法、动物防疫法等法律法规管理。还有一些动物（如兔、鸽等）的人工养殖利用时间长、技术成熟，人民群众已广泛接受，所形成的产值、从业人员具有一定规模，有些在脱贫攻坚中发挥着重要作用。按照决定的规定，这些列入畜牧法规定的“畜禽遗传资源目录”的动物，也属于家畜家禽，对其养殖利用包括食用等，适用畜牧法的规定进行管理，并进行严格检疫。国务院畜牧兽医行政主管部门依法制定并公布畜禽遗传资源目录，家畜家禽的具体范围按照国家公布的目录执行。

第三，按照野生动物保护法、中医药法、实验动物管理条例、城市动物园管理规定等法律法规和国家有关规定，因科研、药用、展示等特殊情况，可以对野生动物进行非食用性利用，同时应当按照国家有关规定实行严格审批和检疫检验制度。对非食用性利用野生动物，决定要求国务院及其有关主管部门及时制定、完善相关审批和检疫检验规定，加强审批和检疫检验管理。

决定作上述规定，既贯彻体现了全面、从严禁食野生动物的精神，又从实际出发，不至对非食用性利用野生动物、家畜家禽业规范发展带来大的影响。

杨合庆答：当前，野生动物非法交易仍在一些地方广泛存在，“野味产业”规模庞大。全面禁止食用野生动物，必须同时全面禁止以食用为目的的野生动物交易及相关行为和活动，包括有形市场、网络交易、黑市交易、走私贩卖等各种非法野生动物交易行为和活动，斩断非法野生动物交易利益链条。据此，决定作了如下明确规定：一是强调凡野生动物保护法和其他有关法律明确禁止猎捕、交易、运输野生动物的，必须严格禁止。二是与全面禁止食用野生动物的规定相一致，全面禁止以食用为目的的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物的行为。三是规定严格的法律责任，加大执法力度。

杨合庆答：全国人大常委会通过的这个决定，属于有关法律问题的决定，具有法律效力。各级人民政府及其有关部门应当采取必要措施，保证本决定有效实施。一是，组织动员社会各方面，广泛宣传、正确理解决定出台的重要意义和主要内容，大力普及生态环境保护、公共卫生法律法规和科学知识，为决定的贯彻实施创造良好环境。二是，依据决定和有关法律，制定、调整相关名录和配套规定，细化落实决定的各项要求。三是，本决定的出台实施，可能会给部分饲养动物的农户带来一些经济损失，有关地方人民政府应当支持、指导、帮助受影响的农户调整、转变生产经营活动，根据实际情况给予一定补偿。四是，健全执法管理体制，明确执法责任主体，落实执法管理责任，加强协调配合，加大监督检查和责任追究力度，严格查处违反决定和有关法律法规的行为；对违法经营场所和违法经营者，依法予以取缔或者查封、关闭。

还需要强调的是，解决滥食野生动物问题，既要依法严厉打击，又需要各方面共同努力，必须坚持依法治国和以德治国相结合。全体社会成员都要自觉增强生态保护和公共卫生安全意识，移风易俗，革除滥食野生动物陋习，养成科学健康文明的生活方式。

臧铁伟答：按照党中央关于完善疫情防控相关立法、构建系统完备科学规范运行有效的疫情防控法律体系、全面加强公共卫生安全的部署和要求，全国人大常委会通过决定后，我们要继续深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，聚焦防控工作中的薄弱环节，坚持问题导向，补短板、强弱项，修改完善疫情防控相关法律，为全面提高依法防控、依法治理能力提供有力法治支撑和保障。下一步，我们要抓紧全面梳理现行有关法律规定，统筹开展相关立法修法工作。初步考虑有以下几个方面：一是修改野生动物保护法，拟将这一修法项目列入十三届全国人大常委会2020年度立法工作计划。二是修改动物防疫法，这一修法项目已经列入十三届全国人大常委会2020年度立法工作计划，由全国人大农业农村委牵头起草，预计近期可能提请全国人大常委会审议。三是积极推进生物安全法草案审议和修改完善工作，生物安全法草案已经2019年10月十三届全国人大常委会第十四次会议初审，今年需要加快工作进程。四是全面梳理有关法律规定，认真评估传染病防治法等法律的修改完善，认真研究健全国家公共卫生应急管理体系相关立法修法问题，适时启动有关立法修法工作。

农业农村部关于贯彻落实《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》
进一步加强水生野生动物保护管理的通知
农渔发〔2020〕3号

各省、自治区、直辖市农业农村（农牧）厅（局、委），福建省海洋与渔业局，新疆生产建设兵团水产局：

为贯彻落实好《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》），进一步加强水生野生动物保护管理，现就有关事项通知如下：

非法野生动物交易特别是滥食野生动物行为不仅破坏野生动物资源、危害生态安全，还会对公共卫生安全构成重大隐患。党中央、国务院对此高度重视，习近平总书记多次作出重要指示批示，要求坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易，从源头防控重大公共卫生风险。《决定》的出台，为禁止和严厉打击一切非法捕杀、交易、食用野生动物的行为，提供了更加严格有力的法律保障。各级农业农村（渔业）主管部门要深入学习领会《决定》精神，增强紧迫感、责任感和使命感，以《决定》的贯彻落实为契机，推动进一步加强水生野生动物保护管理。要积极向同级党委和政府汇报，争取当地党委和政府对水生野生动物保护的重视和支持，加强组织领导，制定工作方案，明确任务分工，强化责任担当，确保《决定》落实到位、有效实施。

要做好《决定》与《野生动物保护法》《渔业法》及地方性法律法规的衔接，形成保护水生野生动物的制度合力。要协调好有关名录的关系，明确水生野生动物的范围，对于列入国家重点保护水生野生动物名录、《〈濒危野生动植物种国际贸易公约〉附录水生动物物种核准为国家重点保护野生动物名录》以及《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录》的物种，要严格按照《决定》要求进行管理，对凡是《野生动物保护法》要求禁止猎捕、交易、运输、食用的，必须一律严格禁止。对于列入《国家重点保护经济水生动植物资源名录》的物种和我部公告的水产新品种，要按照《渔业法》等法律法规严格管理。中华鳖、乌龟等列入上述水生动物相关名录的两栖爬行类动物，按照水生动物管理。

各级农业农村（渔业）主管部门要主动与市场监管、公安、林草等部门加强沟通，建立和完善打击野生动物非法贸易部门联席会议制度，明确执法管理范围和责任分工，形成机制合力，提高《决定》执行的针对性、有效性。要根据《关于联合开展打击野生动物违规交易专项执法行动的通知》要求，继续联合相关部门保持高压态势，坚决取缔非法水生野生动物市场，严厉打击各类违规交易，斩断水生野生动物非法交易利益链。要结合中国渔政“亮剑”系列专项执法行动，将打击水生野生动物非法捕捞贩卖等行为作为渔政执法重点，联合相关部门，针对重点地区、重点场所、重点物种、重点环节，加强执法监管，确保“全覆盖、无死角”。对于违反《野生动物保护法》非法猎捕、交易、运输、食用水生野生动物的，要按照《决定》要求在现行法律规定基础上加重处罚；同时要强化以案说法，适时公开一批典型案件，提高法律的震慑力。

各级农业农村（渔业）主管部门要认真梳理负责的水生野生动物行政许可事项，制定完善工作规范和办事指南，按照《决定》要求严格审批管理，确保水生野生动物行政许可工作规范、有序。要提高相关工作人员的业务素质，重点对水生野生动物来源合法性、申报材料的真实性，以及与审批条件的相符性严格把关，从严控制准入门槛。对于不符合审批条件和要求的，坚决不予批准。要按照“双随机、一公开”的原则，加强事中事后监管，完善相关档案和标识制度，推动水生野生动物动态化、可追溯管理。要加强水生野生动物标识管理，对于标识管理范围内的，必须严格执行标识管理有关规定，未取得标识的一律不得进入市场。对检查中发现的违法违规行为及时要求限期整改并依法予以处罚，确保水生野生动物人工繁育等活动依法依规、有序开展。

各级农业农村（渔业）主管部门要做好《决定》以及相关法律法规的宣传解读，加大普法宣传力度，提高全社会水生野生动物保护意识，强化法治能力和水平。要充分发挥行业协会、社会组织和新闻媒体的作用，利用世界野生动植物日、全国水生野生动物保护科普宣传月等重要时间节点，以及水生生物增殖放流活动等机会，加强水生野生动物保护知识的宣传普及，引导社会公众树立科学文明的饮食观，摒弃滥食野生动物陋习，彻底铲除野生动物非法交易的生存土壤。要发挥好公众参与和社会监督作用，利用各种举报渠道，主动接受人民群众的监督，推动形成全社会保护水生野生动物的良好氛围。

贯彻落实《决定》的有关情况请及时报送我部渔业渔政管理局。

          农业农村部

        2020年3月4日

(作者：董传举  河南师范大学水产学院  河南师范大学三农法律问题研究中心)